2012年,最高人民法院通过司法解释在行政非诉执行领域提出了“裁执分离”的新模式。此后,中央综合治理委员会等有关机关也明确建议最高人民法院不断拓展“裁执分离”适用范围。在此背景下,全国各地法院在行政非诉执行案件中陆续探索适用“裁执分离”模式。本文作者以某地区法院近5年行政非诉执行案件的基本情况为研究样本,分析我国当前行政非诉执行适用“裁执分离”面临的问题,并结合当地实践经验,提出相应改革建议。全文共7160字。
近年来,各地法院行政非诉执行案件数量持续呈高位运行态势,且实际执行难度大。为解决该问题,最高人民法院要求各地探索实践“裁执分离”模式。但受现行法律制度框架的约束,“裁执分离”模式在适用种面临许多困难,本文以某地法院工作实际为研究样本,结合各地及域外相关经验,对行政非诉执行适用“裁执分离”模式提出从理论到实践的相关建议,为行政强制执行制度改革提供相应参考。
一、我国行政非诉执行“裁执分离”模式的提出背景及域外相关制度构建模式
(一)我国行政非诉执行“裁执分离”模式的提出背景。
我国1989年颁布的《行政诉讼法》第六十六条[①]对行政强制执行确定了两种执行模式:一是根据法律规定,没有强制执行权的行政机关,需申请法院强制执行;二是根据法律规定,有强制执行权的行政机关自行强制执行。而行政非诉执行即法院依没有强制执行权的行政机关申请,对经过法定期限后的行政行为,不经过诉讼程序而进行的审查、裁定和执行的活动。也就是说,行政非诉执行是由法院同时行使审查、裁定和执行的权力,即“裁执合一”。此种制度设计极大强化了司法权对行政权的监督与制约,也比较符合我国当时的法治状况。
然而,随着我国社会主义法制体系的不断健全,各级政府依法行政的意识逐渐加强,在此情况下,“裁执合一”模式的弊端开始凸显:一是法院既担任“裁判员”又担任“运动员”,导致法院的价值定位模糊,容易引起人们对司法中立的怀疑,严重影响司法权威;二是经济社会的高速发展导致各类社会矛盾集中凸显,法院承担了严重的“执行难”和“案多人少”的压力,而行政非诉执行案件实际执行难度大,案件数量多等现实情况进一步加大了法院的压力;三是在行政非诉执行案件中,法院通常仅是书面审查,其对行政争议发生的深层原因难以掌握,在此情况下冒然强制执行,容易激化矛盾;四是行政行为由行政机关作出,却不由其组织实施强制执行,容易导致行政机关作出行政行为的随意性及执法不规范,推诿责任等问题;五是“裁执合一”模式使得司法权过于干涉行政权,容易导致权利错位失衡,导致相关执行程序和相对人权力救济途径模糊,并影响行政效率。
随着“裁执合一”模式弊端的日渐凸显,学术界和实务界对这种制度模式的研讨和探索也开始增多。在此背景下,2012年,最高人民法院积极推进相关改革举措,以司法解释[②]的形式,在房屋征收补偿领域的行政非诉执行案件中确立了“裁执分离”模式。所谓“裁执分离”,是强制执行的司法审查与组织实施在法律主体、法律关系以及法律责任上的分离,简言之即法院仅行使裁判权,在作出准予执行的裁定后,交由行政机关组织实施强制执行的制度模式。除上述最高人民法院的探索外,全国人大常委会法律委员会在通过《行政强制法》的审议报告中明确指出,给法院改革探索由法院作裁定、由行政机关组织实施的“裁执分离”的强制执行模式留有空间[③]。中央综合治理委员会等有关机关也明确建议最高人民法院不断拓展“裁执分离”适用范围。
在此情况下,各地也陆续开始探索拓展“裁执分离”的适用范围,上海、浙江、江苏等法院先后出台了系列措施,将最初的房屋拆迁领域逐步拓展到国土、环保、城建等领域,对“裁执分离”进行了有益的探索。然而,《行政诉讼法》修改时,没有采纳有些常委会委员和最高人民法院对非诉行政执行采取裁执分离制度的建议,而是沿袭了原《行政诉讼法》的相关规定。主要理由是:“2011年通过的《行政强制法》已经对执行体制作出了制度安排,司法实践如果确需建立裁执分离制度,也应该通过修改《行政强制法》来进行”。据此,“裁执分离”模式在立法中遭到搁置。截止目前,关于“裁执分离”的法律规范中位阶最高的仍是前文提及的司法解释。
(二)域外相关制度构建模式。
域外行政强制执行的制度主要有三种模式:以英美法系国家为代表的司法主导模式、以大陆法系国家为代表的行政主导模式、以法国为代表的混合模式。司法主导模式的代表国家是美国,主要特点是强调司法权的优越性,除有特别法律规定,行政机关无权直接强制执行,只能诉诸法院。法院通过判处刑罚或者颁发执行令等方式,增加相对人的司法义务,以此迫使其履行义务,但法院并不直接介入具体行政事务的执行。行政主导模式的代表国家是德国、日本,主要特点是突出行政权的优越性,将强制执行权原则上匹配给行政机关,只不过强调行政机关的强制执行权要有法律授权,司法执行只是少数例外情形。混合模式的代表国家是法国,主要特点是行政机关和法院均有一定的行政强制执行权,实施强制执行权的方法主要是刑罚、行政罚、依职权实施强制执行等。其中,刑罚具有司法行为性质,另外两种则具有行政行为性质。但需要说明的是,刑罚这种执行模式也是类似于司法主导模式,法院只是迫使相对人履行义务,并不直接参与到具体的执行中。通过对以上域外制度的对比分析,我们不难发现,各国虽然制度设计理念不同,但均有一个共识,即法院不介入到具体行政事务的执行之中,该权利普遍配置给了行政机关,而且各国在各自的模式下也基本运行得当。
二、白山市在非诉行政执行案件中对“裁执分离”制度的探索
白山市是吉林省的一个普通的地级市,总面积17485平方米,2018年地区生产总值661.7亿元,2019年户籍人口116.5万人。[④]白山市有白山市中级人民法院1个中级法院,下辖长白县法院、抚松县法院、靖宇县法院、临江市法院、浑江区法院、江源区法院等6个基层法院,本文拟以该地区行政非诉执行案件相关做法为样本,进行分析。
(一)白山地区各级法院近五年行政非诉执行案件相关数据分析。
2015年1月1日至2019年12月31日,白山市辖区内6个基层法院共受理行政非诉执行案件2157件,其中,2015年215件,2016年291件,2017年576件,2018年563件,2019年512件,自2017年以后,呈高位运行态势。(见图1)
图1.白山市辖区各基层法院近5年受理行政非诉执行案件数
从辖区各基层法院受理行政诉讼案件和非诉执行案件的数量对比来看,[⑤]长白县法院、抚松县法院、浑江区法院、临江市法院受理的行政非诉执行案件数高于诉讼案件数,仅江源区法院、靖宇县法院受理的行政非诉执行案件数略低于诉讼案件数。长白县法院、抚松县法院、浑江区法院受理的行政非诉执行案件数均高于受理的诉讼案件数1倍,特别是长白县法院,受理的行政非诉执行案件数高于受理的诉讼案件数50余倍。(见图2)
图2.白山市辖区各基层法院近五年受理行政诉讼案件与非诉案件数对比
从“裁执分离”的适用来看,裁定准予执行1754件,有1414件在裁定准予执行的同时,明确由申请强制执行的行政记挂或者申请执行行政机关所在地的地方人民政府组织实施强制执行。在准予执行案件中,“裁执分离”适用比例较高,占比为80.62%。
(二)白山地区各级法院对行政非诉执行案件“裁执分离”模式的探索。
白山市地处长白山腹地,长白山自然保护区有60%的面积在白山市境内。近年来,随着习近平总书记“两山”思想的提出,各地对环境资源保护也愈发重视,白山市委、市政府也提出生态立市的发展理念。早在《国有土地上房屋征收补偿条例》刚刚实施时,浑江区法院就积极与相关行政机关沟通协调,开始探索在房屋征收补偿、违法建筑强制拆除等行政非诉执行案件中实行“裁执分离”模式,该院当时并未与相关行政机关或者地方政府联合制定具体的实施办法,只是在裁定中明确准予执行,同时交由申请执行的行政机关组织实施。随着白山市不断加大环境资源保护力度,特别是2017年以来,陆续开展了打击“毁林种参”等专项行动。由于行政机关集中开展相关整治活动,大量行政非诉执行案件集中到法院,以长白县法院和抚松县法院为例,长白县法院2015年至2019年受理的行政非诉执行案件数分别为9件、83件、363件、215件、96件;抚松县法院2015年至2019年受理的行政非诉执行案件数分别为32件、44件、51件、163件、298件。(见图3、图4)上述两院均因“毁林种参”专项行动导致行政非诉执行案件短时间内激增。为妥善解决该问题,经向白山市中级人民法院请示,2016年,长白县法院开始在林业行政处罚类的非诉执行案件中开始探索“裁执分离”模式,该院在裁定准予执行的同时,明确由申请执行的行政机关组织实施。抚松县法院也采取了类似措施。
图3.长白县法院近五年受理行政非诉执行案件数
图4.抚松县法院近五年受理行政非诉执行案件数
经过数年审判实践的积累和探索,根据上级法院的相关精神,白山市中级人民法院积极向当地党委请示汇报“裁执分离”工作的现实重要意义,该项工作得到的当地党委的支持和认可。2019年11月13日,白山市人民政府和白山市中级人民法院制定印发了《白山市关于推进和规范非诉行政执行案件“裁执分离”工作实施办法》,该办法第二条明确了本地区行政非诉执行案件中适用“裁执分离”模式的范围:(一)国有土地上房屋征收与补偿案件;(二)集体土地征收中责令交出土地案件;(三)根据《中华人民共和国土地管理法》作出的责令限期拆除违法建(构)筑物、责令退(交)还土地、责令限期改正或者治理、恢复原状、没收地上建(构)筑物等行为罚案件;(四)根据《中华人民共和国森林法》作出的责令补种树木、责令限期恢复原状等行为罚案件;(五)根据《中华人民共和国环境保护法》作出的责令停业、关闭,排除危害等行为罚案件;(六)其他行政机关作出的行为罚案件。此外,该办法还明确了组织实施主体为地方人民政府。除上述案件类型之外,该地个别法院正在探索行政非诉执行案件全口径适用“裁执分离”模式。
三、我国行政非诉执行“裁执分离”模式的困境与出路
(一)我国行政非诉执行案件实施“裁执分离”模式的现实困境。
1.法律支撑不足。我国《行政强制法》规定,行政机关的直接强制执行权只能由法律设定,在现有法律框架下,仅税务、海关等少数行政机关有直接强制执行权。曾有学者统计,在当前的立法体系下,按照法律规定,有超过80%的行政强制执行案件的实施主体应是法院。[⑥]如前文所述,关于“裁执分离”的法律规范中位阶最高的是最高人民法院的司法解释,该司法解释仅是适用于房屋征收补偿领域。严格而言,当前最高人民法院以及各地法院关于行政非诉执行“裁执分离”模式的探索均存在与上位法冲突的问题。
2.行政机关阻力大。权力需要相应的配套措施来保障实施,在当前的立法模式下,未取得直接行政强制权的行政机关,通常执法力量有限,行政机关往往对“裁执分离”有抵触情绪。强制执行通常涉及到当事人的重大权益,特别是对于一些有重大执行风险的案件,相关行政机关更是“避之不及”,在现有法律框架下,行政机关可以依法送走“烫手山芋”,自然不会配合适用“裁执分离”模式。
3.强制执行实施主体不好确定。按照目前各地的实践来看,主要有三种处理方式:一是由县级以上地方人民政府组织实施。这种做法的优点在于地方政府便于组织调度各相关部门参与强制执行,特别是对于一些可能存在重大执行风险的案件,往往可以保障强制执行的顺利进行。但如果“裁执分离”模式全面适用于行政非诉执行案件,则会导致县级以上人民政府受理强制执行案件数量过大的问题,不利于案件的具体实施。二是由提出强制执行申请的行政机关组织实施。这种做法的优点在于申请执行的行政机关对案件最为熟悉,对强制执行的难点和被执行人的“痛点”掌握最为准确,在一些案件中,甚至可能通过其他非强制执行的方式实现强制执行目的,有利于案件的妥善解决。但如前文所述,没有直接行政强制执行权的行政机关往往执法力量薄弱,可能出现实际执行不到位的问题,而对一些可能存在重大执行风险的案件,其执行能力不足则可能引发事故甚至群体性事件。三是成立统一的行政执法部门组织实施。这种做法的优点在于执法队伍专业化,有利于提高强制执行效率,防控执行风险。但由于该部门通常是政府的组成部门,与其他政府机关平级,不利于对行政机关作出的行政行为进行监督。在地方政府开展各类专项整治行动时,案件会过于集中,压力过大。如果人员调配不当,配套制度不完善,甚至可能发生选择性执法的问题。
4.行政机关组织实施强制执行时如存在违法行为,相对人权利救济途径模糊。“裁执分离”不仅仅是法院和行政机关之间由谁实际执行的问题,还涉及到相对人的权益救济问题。如果行政机关组织实施强制执行时存在违法行为,给相对人造成了人身或者财产损失,则其是否可以提起行政诉讼?对此,最高人民法院的裁判观点是行政机关组织实施强制执行时,未超出准予执行裁定范围的,属于司法行为的继续,超出的则属于行政行为。[⑦]如果未超出准予执行裁定范围,但给相对人的合法权益造成损害,则相对人的权益怎样救济,是行政赔偿还是司法赔偿。
(二)对我国行政非诉执行案件实施“裁执分离”模式的相关建议。
1.调整行政强制执行制度的顶层设计。当前我国行政非诉执行面临种种困境的根源在于顶层设计。自1989年《行政诉讼法》实施至今已30余年,经过30余年的行政审判实践,广大人民群众逐渐对行政权和司法权有了基本的认识,不再将法院误解为“行政机关”,司法中立的思想也逐渐深入人心。30余年来,我国的法治建设更是得到了全方位的改善和提升,行政权过度依赖司法权的“裁执合一”模式已不再适应社会的发展需求。从顶层设计层面,不仅要考虑行政权行使的合法性、正当性,还要兼顾行政效率,否则,过于漫长的执行周期,将无法实现最佳的执行效果,甚至失去实际执行的意义,并最终导致行政权的极度弱化。而且,从域外经验来看,只要司法权与行政权配置适当,“裁执分离”在实践中并无障碍。具体到我国行政强制执行制度的顶层设计而言,建议:一是借鉴大陆法系国家的经验,通过修改立法适当扩大直接强制执行权的适用范围,以确保相行政权的高效运行,提升行政执行力,充分发挥我国的制度优势。二是对未获得直接强制执行权的行政机关所作出的行政行为,实行“裁执分离”模式,既保持司法权对行政权的适当监督,又不过分干预行政权,厘清司法权与行政权的边界,为后续解决实际执行、相对人权利救济等问题奠定基础。
2.推动相关立法修改。顶层设计的调整必然涉及相关法律进行修改,而在修改相关立法的呼声中,首当其冲的是《行政强制法》。该法虽然在制定之时,就经历了反复酝酿、反复修改,但在制度设计、具体规范等方面,由于种种原因,仍未能达到人们的期许。《行政强制法》在五审时删去了原第60条关于“申请法院强执,法院裁定强执的,由法院执行”的规定。可以说《行政强制法》在立法之初即对法院组织实施强制执行进行了有意回避,但基于当时的特殊原因,立法者也未明确由谁组织实施强制执行。随着时间的推移,我国法治进程的不断推进,现行《行政强制法》已经与诸多社会实践相抵触,严重制约着“裁执分离”制度的发展,建议立法机关尽早启动该法的修改。
3.现有法律框架下,“裁执分离”模式适用范围的选择。在相关法律修改前,哪些领域内可以优先探索适用“裁执分离”需要考量。从各地实践经验来看,主要集中在执法难度较大,执法过程可能引发突发事件、群体性事件或者舆情风险的影响相对人重大权益的案件。对此,笔者赞同各地的相关做法。对于此类案件,法院往往需要协调公安部门、作出行政行为的部门、评估机构、甚至医疗部门等大量人员参加,作为司法机关,在协调上述机关单位时,往往效率低、困难大、掣肘多,在实际执行中,相关部门的实际参与度也可能不高,如此将极大影响执行效果。如果将该类案件交由地方政府组织实施,则会极大提高执行效率和执行效果。
4.现有法律框架下,“裁执分离”模式强制执行主体的选择。如前文所述,由地方政府组织实施、由申请执行机关组织实施以及成立专门执法部门组织实施各有利弊,但结合目前各地实施“裁执分离”模式的案件特点来看,由地方政府组织实施更为适当。以白山市为例,早期对该项制度的探索时,做法是由申请执行的行政机关组织实施。但在实践中发现,很多案件由申请执行机关难以独立有效完整行政强制执行,通常需要请示地方政府,协调相关部门联合执法。正是出于该种考量,2019年年底,白山市制定实施办法时,明确了组织实施主体是地方人民政府。地方人民政府组织实施能够最优配置执行力量,提高执行效率、保障执行效果。同时,地方人民政府可以通过绩效考核等行政手段,防止政府组成部门作出行政行为的随意性。
5.多利用综合协调化解机制解决实际困难。白山市各级法院行政非诉执行案件的情况只是全国法院的一个缩影,行政机关申请法院强制执行案件数量持续高位运行、案件实际执行难度大等现状仍将持续。在现有框架下妥善解决该问题不能靠等待相关法律的修改。“裁执分离”本质上是对司法权和行政权的合理配置问题,实践中,只要法院能够和地方政府有效沟通、配合适当,行政强制执行过程中不出现问题和纰漏,可以进一步拓宽“裁执分离”模式的适用范围。以白山市为例,虽然正式出台的规范性文件仅规定了部分领域适用“裁执分离”,但在实际工作中,行政非诉执行案件多数正在适用“裁执分离”模式,特别是今年全市大力推进“府院联动”工作以来,法院与地方政府共同推进非诉讼纠纷化解机制,妥善解决矛盾,从源头上减少了行政非诉执行案件的数量,2020年1月1日至2020年7月1日,全市仅受理行政非诉执行案件70件,同比大幅下降。
调研单位白山市中级人民法院:第一作者:历彦飞
[①] 1989年《行政诉讼法》第六十六条:“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行。”该规定
[②]《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第九条规定:“人民法院裁定准予执行的,一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施,也可以由人民法院执行。”
[③]参见2011年6月27日全国人民代表大会法律委员会《关于中华人民共和国行政强制法(草案)审议结果的报告》
[④] 参见:百度百科,白山市词条,2020年7月6日访问。
[⑤] 过去五年,长白县法院、抚松县法院、浑江区法院、临江市法院、江源区法院、靖宇县法院分别受理行政诉讼案件15件、204件、231件、86件、125件、94件。
[⑥]王华伟、刘一玮:“非诉行政案件裁执分离模式再思考”,《行政法学研究》,2017年第3期,第101页。
[⑦]参见:最高人民法院(2016)最高法行申4140号行政裁定书:“市、县人民政府依照人民法院准予执行裁定,组织实施强制拆除房屋的行为,属于人民法院司法行为的继续,不是行政行为,不属于行政诉讼的受案范围。除非当事人认为政府组织实施强制拆除行为超出准予执行行政裁定的执行范围,或者强制执行措施、强度超过法律规定造成当事人合法权益损失……”
发布人: 管理员
来源: 本站原创
发布时间: 2020-10-14 13:06:40
访问次数: