诉源治理,就是通过非诉方式将纠纷化解在源头,控制进入审判程序的案件数量。诉源治理的初衷就是为了通过多种主体多种形式对社会基层的治理避免纠纷升格,而少数民族地区的诉讼纠纷现状,使得开展诉源治理工作的诉求更加迫切。本文通过对少数民族地区司法现状、加强少数民族地区诉源治理的重要意义、长白朝鲜族自治县开展诉源治理的具体做法、民族地区诉源治理方面存在问题、民族地区诉源治理工作改进方向五个方面,深入探索如何加强少数民族地区诉源治理。
关键词:诉源治理、少数民族地区、长白
伴随着社会经济的不断发展、法治化社会的不断完善,人民群众对于司法的需求也在不断提升,全国法院系统的受案数也呈阶梯式增长,而部分法院利用休息时间和“996”式的加班加点办案,却没有换来案件收结的动态平衡。2016年,成都中院率先在全国法院中推行诉源治理改革;2019年2月,诉源治理被最高人民法院“五五改革纲要”所吸纳,明确列为今后五年人民法院一项非常重要的改革任务;2019年8月1日,最高人民法院出台《关于建设一站式多元解纷机制一站式诉讼服务中心的意见》进一步指出“主动融入党委和政府领导的诉源治理机制建设”[1]。由此可见,推进诉源治理工作已成为全国法院改革任务中最为重要的一部分。
一、少数民族地区司法现状
我国社会结构仍处于转型期,整体结构尚未完全定型,在过去,部分少数民族地区因受教育条件的限制,导致受教育程度较为低下,缺少法律知识的获取途径,更是直接导致其自身守法意识差、用法意识薄弱和产生违法行为时的不以为然。但随着改革的不断推进,少数民族地区受教育程度的不断提升,其法律维权意识也随之而改变,各民族之间交往日益频繁,传统与现代的生活方式相互交融,新旧文化相互碰撞,除却纠纷类型较为传统和单一的民事纠纷外,也滋生出诸多新型纠纷,如环境保护纠纷、征地补偿纠纷、电子商务纠纷等。
以长白朝鲜族自治县为例,长白朝鲜族自治县下辖8个乡镇、77个行政村、4个社区,辖区面积2315.55平方公里,辖区内有人口7.8万人,其中朝鲜族人口占16.7%。由于地处偏僻,人口较少,形成了案件数量相对来说较少、案件类型相对集中的格局。
从民事案件来看,多集中在不当得利、无因管理、合同纠纷,且此类案件呈逐年上涨态势。这也说明,随着社会经济的发展,辖区内居民的维权意识逐步提高,选择通过法律途径解决纠纷的意识不断增强。此外,伴随着经济社会发展,一些历史遗留问题也逐步爆发出来,譬如,劳动、人事争议案件在2018末、2019年初年达到峰值,据悉,这是因为一批代课教师因社会保险缴纳问题与原用人单位之间产生纠纷,以个人和团体诉讼方式将纠纷诉诸人民法院进行解决。不过由此可见,此类纠纷不会呈上升趋势一直增长,在解决完此类矛盾之后增量将会归于平缓,走势平稳。
从行政案件来看,传统意义上行政诉讼即因行政机关具体行政措施给行政相对人权利和义务造成实质性影响滋生的诉讼数量较少[2],毋庸置疑这与长白县的地理位置、社会环境等要素密切相关。此外可以看见,在行政案件总数中,非诉类行政案件数量占比相当之高,且均为行政机关请求法院强制被执行人履行义务的毁林恢复案件。长白县森林资源丰富,滥砍滥伐、盗砍盗伐现象屡禁不止,但人民法院此类案件受理数量不会大幅度增加,态势基本平稳。这源于辖区内居民对于森林资源的保护意识逐步增强,从源头上减少此类案件的产生;其次,森林执法部门执法手段、程度均有较大幅度的增强和提高,加大环境违法打击力度,提高环境违法的成本。
长白县人民法院审理的刑事案件数量常年处于低位,截止至2019年11月25日,平均每年受案74.2件,低于全省基层法院刑事案件收案数平均水平。其中不乏朝鲜人越境作案,危害本辖区人民群众生命财产安全。下一年,如果不出现特殊情况,不会呈大幅度增长趋势,保持平稳状态。其中,随着边境管理、越境犯罪打击力度的不断增强,朝鲜人越境犯案数量将不断减少。随着居民环境保护意识的不断增强和执法打击力度的不断提高,破坏环境资源保护罪在今后几年内将会不断减少甚至是不在出现,其他类普通犯罪将呈现平稳态势。
二、加强少数民族地区诉源治理的重要意义
中国历来受儒家思想影响,讲求以和为贵,而处于熟人社会中的少数民族地区因地缘问题,更加注重人情面子,纠纷双方为了排除交往障碍,避免未来社会关系的僵化,往往更倾向于调解而不是诉至法院。但随着近年来经济的迅猛发展,少数民族地区的生活水平逐渐提高,群众法治意识也逐渐苏醒,“有官司、找法院”的思想逐渐成为主流。但是在少数民族地区,司法诉讼成本相对来说还是比较高的,而非诉方式调解与司法诉讼相比较而言,成本更低、效率更高,优势显而易见,更能促进社会和谐稳定,是解决当事人纠纷的“神兵利器”。因此,加强少数民族地区诉源治理工作意义重大。
(一)有利于减轻群众诉讼负担
少数民族聚居地区往往是具有经济欠发达、交通不便、文化水平不高、居民整体素质和法治意识不强等属性的基层,而基层地区是诉源治理的重心,是奠定地区和谐稳定的基石,“郡县治则天下安”,社会治理的最高境界便是没有纠纷。加强少数民族地区诉源治理,能够有效地减轻群众诉讼负担。少数民族地区居民产生的矛盾纠纷多以邻里和亲属间为主,纠纷标的额通常较小,纠纷初期调解难度相对较小,如果将矛盾升格至诉讼过程中,由于司法诉讼的中立性、程序性和对抗性,会使得案情较为复杂的纠纷案件长时间无法审结,其耗费人力资源成本、时间成本、经济成本所衍生出的“沉没成本”,往往要大于纠纷损失本身。而通过加强诉源治理工作,以调解的方式处理,则可能在几个小时内案结事了,将矛盾纠纷就地化解,能够为纠纷双方减少诸多不必要的损失,有助于社会诚信体系建设。
(二)有利于减轻法官办案负担
过去,法院化解矛盾纠纷基本都是在进入诉讼程序之后的审判环节,在立案登记制改革后,部分地区滥诉和重复诉讼现象十分突出,造成司法资源极大的浪费,而且全国法院在经过司法体制改革之后,员额制的实施也使得一线办案法官数量有所减少,现有司法资源与实际收案比例十分不协调,“案多人少”矛盾日益凸显,人民法院的工作压力日趋升高。这些现实状况既不利于快速实现当事人双方的诉讼需求,又容易使法官对办案产生抵触情绪,不利于法院队伍的整体稳定。而开展诉源治理工作,通过多形式多主体参与调解工作,则可以分流相当一部分案件,将一些矛盾纠纷及时化解在萌芽状态,在一定程度上能够减轻法官的办案压力,提高司法资源配置效率,也能够使法官保留精力去办理旧存疑难复杂案件,提升司法质量。
(三)有利于维护各民族间团结
在民族地区尤其是多民族地区,各民族之间很容易会因为不了解其他民族风俗习惯进而产生纠纷,法院在处理纠纷时不能忽视民族地区的特殊性,如若解决不好,则很容易会使当事人对民族地位平等产生看法,产生抵触甚至反感的情绪。我国少数民族地区生活方式多表现为杂居聚居,且大多以传统的农耕为主,是标准的熟人社会,所以其产生矛盾纠纷也多为亲属、邻里乡党间的传统纠纷。而正是由于这种群居性特点,基于本民族的民族认同感,往往具有相当强大的凝聚力和号召力,如果当事人双方是不同民族成员,一些牵扯到民俗习惯而引起的纠纷如若不及时处理或者处理不妥当的话,重则会直接导致民族间矛盾激化,民族情绪极端化。而在当今全球关系不稳定的大格局下,民族关系若受到“有意者”的蛊惑挑拨,将不利于民族团结和区域稳定。而通过诉源治理工作,加强非诉纠纷解决方式,邀请地区或者本民族内德高望重之人参与调解工作,会取得比诉讼更优的社会效果,避免当事人双方未来社会关系僵化。
三、长白朝鲜族自治县开展诉源治理的具体做法
(一)建立工作对接机制
在乡镇司法所设立“法官说法、民警说案工作室”;长白县司法局在长白县人民法院诉讼中心和基层法庭设立“人民调解工作室,指派调解员在工作日入室工作; 乡镇边境派出所设立“人民调解工作室”。
(二)建立业务衔接机制
日常工作由乡镇司法所负责接待、收集、梳理民情信息和矛盾纠纷信息。对于在“百姓说事点”收集的矛盾纠纷信息,经梳理后涉及法院工作范围的,由辖区内法官进行调解,不宜调解或调解不成的,移交县人民法院立案庭处理;涉及公安工作范围的,由辖区内边境派出所进行调处;根据矛盾性质及具体情况,可以由三个联动部门成员随时任意组成矛盾化解小组,对纠纷进行调处。针对“百姓说事点”收集到的民情信息和法律需求,法官、民警、司法所工作人员有针对性的走村入户解答法律咨询和法律服务;在非农忙时节、大集市、重要节日基层法庭、边境派出所、司法所联合开展法律宣传、法律咨询、法律服务活动。
(三)建立工作信息共享平台
创建双公开制度,在“法官说法、民警说案”工作点醒目位置公开法官和民警工作信息和联系电话;印制“百姓说事、法官说法、民警说案”联络卡,公开法官、民警、司法所工作人员工作职责和联系电话,发放到辖区内的村、社区,便于与群众沟通。建立工作群,依托各乡镇公共法律服务或“百姓说事点”微信群,建立由法官、民警、司法所工作人员和村、社区相关人员参与的工作微信群,实现信息共享。由基层法庭、边境派出所、基层司法所负责在微信工作群里发表有关人民调解工作的法律法规、典型案例、以案说法、案情分析等相关内容,加强联系,保持信息随时随地畅通。
(四)建立智能精准的科技信息化体系
长白县人民法院定期到在各乡镇设立的巡回审判点开展巡回审判工作,就地审理和调解,依托“智慧法院”在网上立案、调解、开庭等工作;县公安局加强乡镇边境派出所边境视频监控网,对边境一线重点地段、辖区重点区域24小时视频巡查,及时发现非法越境人员和辖区违法犯罪活动,及时通知责任区巡逻小组予以处置。同时,要积极发动个体商户店铺、机修、旅店等行业场所自主安装防盗报警器、视频探头等技防设施,扩大技防设备覆盖率;县司法局围绕“数字法治·智慧司法”建设总体目标和重点任务,统筹推进戒毒、社区矫正、公共法律服务等互联网信息平台整合,建立健全现代化的司法行政指挥中心运行管理体系,推进一体化运行管理,增强全系统工作协同性、联动性,加大信息化培训力度,提高平安长白信息化工作整体应用水平。
(五)建立矛盾纠纷信息研判机制
广泛收集民情信息,及时发现矛盾纠纷风险隐患。加强法院、公安、司法等部门联系沟通,通过定期分析人民法院审理民事案件和公安机关办理治安案件数量、类型等相关数据资料,了解掌握矛盾纠纷发展变化趋势和特点,对排查出的问题,要认真梳理,做好研判预警报告。定期召开会商沟通座谈会,总结实践经验,分析解决问题,落实工作任务和措施,推动基层社会矛盾排查化解工作。
四、民族地区诉源治理方面存在问题
(一)人民调解员水平欠缺
由于少数民族地区各种客观因素的限制,导致群众受教育程度相对较低,而且民族地区的人民调解员多是地区有名望或专门从事民事调解之人,像是彝族“德古”、侗族“寨老”、回族“阿訇”、藏族“斯巴”,年龄结构整体偏大,因受教育程度不高导致法律素养和法律知识较为薄弱,其在调解工作开展时多采用民风民俗和习惯法,对于较为常见的纠纷能够得到较好的处理,如邻里、赔偿、婚姻、土地转包、简单的劳动争议等纠纷。但随着社会不断发展,新型纠纷层出不穷,人民调解员面对未曾见过的问题,可能会出现知识储备不足、调解力不从心的情况。
(二)非诉方式效果不理想
目前我国人民调解员大部分是兼职调解,其调解工作完成后所领取的也不是劳动报酬(非工资收入),而是为政府分忧、为法院分流潜在成诉案件、为人民排忧解难辛勤劳动的一份工作补贴。按照财政分灶吃饭原则,根据各地不同的经济情况,经济补偿也各不相同,正是基于这项财政原则,少数民族地区调解经费通常偏低,无法保障工作环境,更多的是深入田间地头调解。人民调解员目前尚无编制,大多数是公益性质或者只享受稍高于最低工资标准的劳动报酬,只有调解成功了才能领取工作补贴,况且人民调解员调解案件未经司法确认前,双方当事人如有一方反悔,之前为调解做出的努力都会付之东流,人民调解员工作难度大,且经常面对充满负能量的当事人,付出与收入不成正比,缺少相应的制度保障,不能很好的调动其工作积极性。
(三)司法确认方面存在问题
我国《人民调解法》和《民事诉讼法》规定,申请调解协议司法确认,应当由双方当事人共同向调解组织所在地基层人民法院提出,对于一方当事人申请,法院不予受理[3]。在司法实践中,调解组织在促成当事人双方达成和解意向时,都会询问其是否申请司法确认,只有在当事人签字确认后,调解组织才会将有关文件移送给法院处理。但基于调解协议的民事合同性质,双方当事人如有一方不同意,法院将不予受理,前期的调解工作将全部作废,这样虽然有利于维护当事人的裁判请求权,但也因此无法获得强制执行力,在一定程度上限制了当事人兑现个人权益的权利,减少了进入司法确认的机会。在民族地区若出现此类问题,不能达成调解协议,基于民族地区的地理环境和经济原因,如长白县交通条件差,人口密度小,居住较为分散,所衍生出的其它经济问题,将加剧双方当事人的诉累。
五、民族地区诉源治理工作改进方向
(一)加强人民调解员队伍建设
积极邀请“两代一委”(党代表、人大代表、政协委员)、“五老人员”(老党员、老教师、老干部、老知识分子、老政法干警)参与调解工作,注重回聘从事法律工作和主管相关行业或部门的退休人员,以老带新,传授相关技巧及经验,提升其业务水平;在规定的每年一次培训的基础上增加相应的学习机会,建立持证上岗制度。以长白县为例,长白县建立了人民调解专家库,县司法局聘请法学专家、医学专家、各行各业专家以及优秀人民调解员,提升调解成功率和调解质量。加大对人民调解员的培训力度,县司法局协同县人民法院、县公安局每年至少对辖区内人民调员进行一次培训。各司法所协调法庭、派出所对调解员开展集中培训,提高培训针对性和实效性。通过集中授课、研讨交流、案例评析、现场观摩、旁听庭审、网络远程授课等方式,采取法官经验分享、法律专题讲座、疑难复杂问题解析等措施,提高人民调解员面对复杂纠纷时的应对能力。
(二)提高人民调解员制度保障
在国外,除却公益性质的调解是免费的,其他调解工作均是收取费用的,而且调解解纷也是国外律师收入组成不可小觑的一部分,这也直接为保持队伍专业水平提供了物质基础。而我国的人民调解开展调解工作是不收任何费用的,再加上各地政府对于调解工作的资金支持力度不足,资金问题始终掣肘人民调解队伍朝着更高专业水平发展。因此,在面对百姓调解工作免费的基础上,积极探索省管+地区的经费统筹制度,在各地区分灶吃饭原则上,对于地区财政困难的,尤其是少数民族地区,省级财政部门要科学统筹规划现有资金,对人民调解工作加强经费保障,充分考量调解员调解纠纷的数量、质量、难易程度等因素,在“一案一补”方面适当提高标准,建立资金动态增长机制[4]。
(三)探索优化司法确认工作方式
在相关法律制定方面,我国可以适当借鉴国外一些地区的相关做法,放宽司法确认主体范围,允许当事人一方申请司法确认,法院受理后可将申请送达至另一方当事人,听取其对于该申请的态度,对于有异议的,法院需审查异议理由是否成立,由于法院的介入,有利于提高司法权威性,督促另一方当事人履行义务,虽然在一定程度上会增加法院的工作量,但相比进入诉讼程序来说,还是比较划算的。除却优化相关法律制度外,我们还可以探索其他优化司法确认工作的方式。以长白县为例,为加强人民调解协议司法确认工作,县人民法院对于经人民调解促成的和解协议由县人民法院立案庭法官在收到该协议1小时内完成司法确认工作,实现人民调解协议司法确认的快立快审。强化人民调解工作的协作联动,在调解过程中发生突发性、群体性矛盾纠纷时边境派出所快速出警,维护治安秩序,参与调解工作。
结语:因各种因素的限制,民族地区经济发展始终落后于全国大多数地区,再加上信息发展十分迅速,新旧体制之间产生碰撞,民族地区则更容易产生社会冲突和矛盾纠纷,从而导致地区的不稳定因素增加。在新时代、新形势下,如何满足民族地区司法诉讼需求,将成为现行司法体制下的新挑战,希望本文的一些拙见能够激发更多学者参与到民族地区诉源治理研究中来,提出更多的司法解决机制,更好的满足民族地区处置纠纷与稳定发展的新要求。
参考文献:
[[1]]薛永毅:《“诉源治理”的三维解读》,载《人民法院报》,2019年08月11日第02版。
[[2]]卿丽娜:《行政诉讼受案范围研究》,[D],长春理工大学,2012
[[3]]乔书兰:《完善人民调解协议司法确认制度的思考》,载《黑河期刊》,2013年8期。
[[4]]田亮 张敏 钮猛:《四川行业性专业性人民调解工作调研报告》,载《中国司法》,2018年4期
调研单位白山市中级人民法院:第一作者:周建安
发布人: 管理员
来源: 本站原创
发布时间: 2020-10-14 13:02:23
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