吉林省白山市中级人民法院 宋永飞
二○一九年八月七日
论文独创性声明
本人郑重声明:所呈交的论文是我个人进行研究工作及取得的研究成果。尽我所知,除了本文中特别加以标注和致谢的地方外,论文中不包含他人已经发表或者撰写的研究成果,特此声明。
作者签名:宋永飞 日期:2019年7月3日
编号:
我国法官惩戒机制实证研究
论文提要:
法官惩戒制度是司法责任制的重中之重,也是人民法院深化司法体制和工作机制改革的核心环节。法官惩戒制度的落实最终要回归到每一个法官个体身上,长期以来法官被视为公平正义的化身和社会公平正义的捍卫者,其关乎着司法权威和司法公信力的树立。特别是法官员额制的实施,赋予了法官更多的权力,如果没有有效的权力监督机制和责任追究机制,司法权的滥用就不可避免。根据十八届四中全会精神以及中央司法体制改革总体部署,《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》、《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》等文件相继发布,为落实法官惩戒制度明确了目标和方向。实施法官惩戒制度一方面是为了规范法官司法行为,回归司法规律,让法官公正行使司法裁判权。另一方面是为了提升司法公信力,牢固树立司法权威。
全文共计7000字。
主要创新观点:
法官惩戒制度改革事关重大、任务艰巨,意义深远。实施法官惩戒制度不仅是规范司法行为的核心驱动,也是提升司法公信力的关键环节,更是权责统一原则的应有之义。在推进法官惩戒制度实施中,必须要坚持“责任与保障并重,权力与制约同行”原则,深刻认识到审判权独立是落实法官惩戒制度的前提,提高法官入职门槛和职业待遇是落实法官责任制的重要保障,同时还要完善法官惩戒制度的具体实施程序。改革路上惟勇者胜。要始终保持改革的定力,发扬改革的韧劲,将法官惩戒制度在实践中落实、落细,建立一个权责统一、权责明晰、权力制约的司法权运行机制。
以下正文:
我国法官惩戒机制实证研究
法官惩戒是指法官因其不当行权产生严重后果而承担责任的制度,其目的在于达到“权责统一”,实现司法的公平公正。(1)法官惩戒机制是司法责任制的重中之重,也是人民法院深化司法体制和工作机制改革的核心环节。法官惩戒制度的落实最终要回归到每一个法官个体身上,长期以来法官被视为公平正义的化身和社会公平正义的捍卫者,其关乎着司法权威和司法公信力的树立。特别是法官员额制的实施,赋予了法官更多的权力,如果没有有效的权力监督机制和责任追究机制,司法权的滥用就不可避免。根据十八届四中全会精神以及中央司法体制改革总体部署,《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》、《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》等文件相继发布,为落实法官惩戒制度明确了目标和方向。实施法官惩戒制度一方面是为了规范法官司法行为,回归司法规律,让法官公正行使司法裁判权。另一方面是为了提升司法公信力,牢固树立司法权威。
一、 制度由来:建构法官惩戒机制的必要性
(一)法官惩戒制度是规范司法行为的核心驱动
长期以来,在普通民众的心中,法官不仅是社会纠纷的化解者,更是社会公正典型人格的化身,每一位法官都应该是道德上的君子。关于法官的地位,美国法学家德沃金曾说过:“法院是法律帝国的首都,法官是帝国的王侯。” (2)作为公平正义的化身,法官的司法行为、一言一行不仅关系着法官地位的确立,也关乎着法院的权威和民众对司法的信任度。随着我国法治建设的不断推进,人民法院司法事业取得了长足发展,但与人民群众的期待还存在较大差距,司法不规范、不公正、不文明和不作为、乱作为等问题时有发生。这些不规范的司法行为,从表面看是法官个人职业道德的缺失,从根本上则反映了法官惩戒制度不明确,追究力度不够。缺乏监督的权力必然导致权力的失控。十八届四中全会指出,为实现让人民群众在每一个案件中都感受到公平正义,必须要完善司法权运行机制,对司法行为进行规范。通过建立法官惩戒制度,给司法行为带上制度的枷锁,使其成为规范司法行为的核心驱动。《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》及《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》站在顶层设计的高度,从制度源头出发,通过明确司法机关职责范围,准确界定司法行为的法律内涵和法律界限,建立严厉的惩罚措施。使法官在行使审判权时更加谨慎,更注重案情的客观现实而和司法公正而非自身利益。(3)为避免承担法律上不利的后果,法官也会自觉按照法律规定公正司法,明确把握自身的行为尺度,恪守法律职业道德,不做任何违法违纪行为,从而提升司法行为规范化水平。
(二)法官惩戒制度是提升司法公信力的关键环节
司法公信力的实质评价标准建立在案件的裁判结果之上。公正的处理结果通常能使当事人与社会公众对司法裁判真诚信服,从而尊重司法、信赖司法。(4)而不公正的处理结果,不仅玷污了司法公正的源泉,也极大地影响了司法的公信力。近年来,我国法院的司法公信力在很大程度上得到了提升,但是面对不断变化的社会新形势,司法公信力的现状也不容乐观。特别是一系列有重大影响冤假错案的发生,如云南杜培武案、河南赵作海案、张氏叔侄案以及呼格吉勒图案,不管这些案件最终的责任认定如何,都在很大程度上减损了人民法院的司法权威和司法公信力。错案的发生固然与法官的能力素质有关,但根源上暴露了法官责任不明确,法官惩戒制度不完善,无法对法官的错案责任进行实质性追责。《意见》不仅仅对法官责任追究进行了规定,还对审判权运行机制如合议庭运行机制、审判委员会运行机制等,以及不同司法人员的职责和权限进行了明确,构建了一个科学合理、体系完整的法官惩戒制度。解决了司法实践中比较突出的审者不判、判者不审、权责不明等问题,为法官惩戒制度的顺利实施理清了障碍。通过科学完善的法官惩戒制度,督促法官审慎地行使裁判权,真正的将裁判结果建立在案件事实、证据及法律规定的基础上,才是提升司法公信力的关键环节。
(三)法官惩戒制度是权责统一原则的应有之义
有权必有责是公权力运行的基本规律,任何享有和行使公权力的主体,必须要对自己行使公权力的行为承担对应的责任。没有责任附加的权力,权力就可能会被滥用。司法权作为公权力的一种,也必然要顺应权力运行的基本规律。可以说法官责任制就是权责统一原则在司法领域的基本要求。(5)正如权利与义务始终相伴而生一样,权力与责任也密不可分。对于法官而言,其手中的核心权力审判权是人民所赋予的。审判权作为一种判断权,其赋予了法官较大的自由裁量权。而审判权的行使轻则影响着公民的财产权、人身自由权,重则可能剥夺公民的生命权。因此,审判权的行使必须慎之又慎,严格依据法律规定、法律程序来行使,一旦其行使偏离法律轨道,对司法的重创将不堪设想。在对法官责任进行认定的同时,我们也要尊重司法独特的规律。法官在裁判案件时不仅要依据法律规定和证据,同时还要依靠自己的内心确信。不能因为法官惩戒制度的实施,而影响了司法的独立。
二、 制度困境:现行法官惩戒制度的实践困境
(一) 惩戒标准不合理
长期以来受“重实体、轻程序”惯性司法思维的影响,各地法院对法官责任的追究在很大程度上都是以实体结果为导向。虽然各个地方具体的称谓可能不同,但基本上可以总结为三个方面,一方面是事实认定错误,一方面是法律适用错误,一方面是程序违反法律规定。这种实体结果为导向的认定标准,忽视了司法的内在规律以及裁判结果形成的复杂性。从认识论的角度来看,任何裁判结果认定的案件事实都是过去发生的事实,只能借助证据来进行还原,也不可和实际发生的事实完全一致。法官在进行证据判断、事实认定时,从不同的角度出发得出的结果可能会截然不同,但只要法官是严格依照法定程序认定案件事实,适用法律规定,没有徇私舞弊等枉法裁判行为,即使后来被认定为事实认定错误、适用法律错误,也不应追究其法律责任。
(二) 惩戒主体不明确
在我国现行法律体系的规定下,有权对法官行使惩戒的主体主要有两类:一类是同级人民代表大会及其常委会,另一类则是法院内设的监察机构以及院长。立法者的原意是通过两者的内外配合来监督法官的职务行为,保障司法权的正确行使,防范错案的发生,但令人遗憾的是在司法实践中却出现了很大的偏差。一方面,同级人大及其常委会作为立法机关,对于法院以及法官的监督主要体现在审判人员的任免方面,在一般情况下并不会过多关注案件的进展情况,更不会主动并且深入地了解错案发生的原因、造成的后果、错误的所在等相关信息。另一方面,法院的领导与内设专门机构虽然能够及时把握案件的进展情况以及法官的职务行为,但却始终处于“自我监督”状态。一些错案往往在其社会影响尚未扩大之时,便消化在法院内部。而本院领导和监督机构也会考虑其自身的形象、人情关系等诸多因素,对涉案法官作出相对较轻的惩罚且不再向上级或外界报告,导致了法官惩戒制度实施困难。
(三) 惩戒程序不完善
如上所述,目前有权对法官进行惩戒的主体主要有两类,一类是人民代表大会及其常务委员会,一类是人民法院内部设立的监察机构。《法官法》中规定的惩戒方式也是完全照搬《公务员法》的规定,有警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等六种方式,具有较强的行政化色彩。联合国《关于司法机关独立的基本原则》中规定,对司法人员司法责任的认定和追究应该按照法定的程序进行处理。司法人员也应有权利进行陈述和申辩,对其进行停职或作出相应的处分必须要由中立的机关进行公正的审查。在我国司法实践中,对法官责任的审查、认定到最后决定的作出,法官的程序参与权实现的不够充分,而且决定作出机关也是所在法院监察部门,缺乏独立性和权威性,不能发挥其真正的作用。
三、 制度完善:完善法官惩戒机制的基础和保障
(一)审判权独立行使是落实法官惩戒制度的前提
“让审理者裁判、由裁判者负责”是此次司法改革的核心要义,其包含两层含义,一是实现审判权独立行使,一是落实司法责任。两者关系密不可分,必须一体推进、一体建设。在两者之间,审判权独立行使是前提。只有法官是在完全独立的情形下作出的裁判结论,其才可能承担相应的责任。否则就会违背权责相一致的原则。长期以来我国裁判文书的签发方式是以“审签制”为主,最终的裁判文书必须要经过院长、庭长审核后才能签发。这种方式在一定时期具有相应的合理性,但是经过层层把关、层层审批的案件违背了审判的独立性和亲历性,导致责任认定存在诸多困难,出现了权责不明确的现象,不利于法官责任的认定和追究。因此,要实现法官责任制的落实前提是保障司法独立。在保障法官独立行使审判权方面,我国已经进行了诸多有益的尝试。一是进行审判权运行机制改革明确法官、合议庭独立的审判权,同时改革先行的文书签发机制。二是合理定位审判委员会职能。将审判委员会职能逐渐从个案讨论转向统一裁判标准方面。第三是对主审法官、合议庭审判长与其他人员的职责进行了明晰,通过建立权力清单的形式,为法官惩戒制度奠定了基础。
(二)程序细化是落实法官惩戒制度的基础
1.明确法官惩戒标准
长期以来我国以实体结果为导向的责任认定标准,违背了司法的内在规律,在一定程度上破坏了法官的独立审判权。《意见》中提出了在对法官进行责任认定和追究时,要坚持主观过错与客观行为相结合的原则。主观过错是指在对法官进行责任认定时要看其是否存在故意或过失。客观行为是指要确实存在违法裁判的行为。在刑法关于犯罪的认定中强调的是没有行为就没有责任,同理,如果法官没有违法裁判的行为就不可能进行责任追究。在存在违法裁判行为的情况下,我们再来看是否存在主观过错。只有在存在违法裁判行为,同时又有故意过重大过失的情形下,才能进行相应的责任追究。同时《意见》还规定了并不是所有的违法裁判行为都要承担责任,还必须是造成了严重的后果。这种主观过错与客观行为相结合的原则符合司法内在规律,有利于法官责任的认定和追究。
2.明确法官惩戒主体
我国对法官进行责任追究的主体是法院内部设立的监察机构,在一定时期发挥了积极的作用,但作为法院的内设部门,其中立性和权威性受到理论界的广泛质疑。在域外法治国家通行的做法是设立一个独立于法院系统的专门惩戒委员会。英国对法官进行责任追究的主体是法官投诉委员会,由其负责对法官的投诉进行处理以及作出纪律惩戒决定,保障了法官的责任追究工作公正、高效运行。(6)我国有学者建议将对法官进行责任追究的主体定位各级人民大表大会及其常务委员会。《意见》的出台明确了法官责任追究的主体。人民法院内部的监察机构享有初步的调查权,在调查结束之后,认为需要对法官进行责任追究的,应当报请院长决定,报送所在省(区、市)的法官惩戒委员会进行最终的审议,由其给出是否需要追责的建议。这种模式避免了同体追究现象的发生,具有较强的科学性和合理性,保证了法官责任追究的公正和权威。
3.完善法官惩戒追究程序
司法实践中,由法院内设的监察机构进行责任追究的“同体惩戒”模式在运行中暴露出一些弊端。其具有较强的行政化色彩,不符合司法的内在规律。对于法官追责权限和程序的考量应当逐步实现从依循行政逻辑向遵循司法逻辑的方向转变。(7)建立一套符合审判权运行规律的责任追究制度势在必行。《意见》的出台,首先明确了责任追究程序的启动方式。一种是监察部门收到举报法官违法违纪行为的线索,一种是法院审判监督管理部门在在工作中发现的。其次明确了责任追究的调查及审议主体。监察部门先进行初步的调查,法官惩戒委员会根据相应的实施和证据作出相应的惩戒建议。法院根据法官惩戒委员会的建议作出最终的处分决定。最后明确了法官的罢免程序。要严格依据《宪法》的规定,如需对违法违纪行为的法官进行罢免,必须提请人民代表大会或人民代表大会常务委员会作出决定。《意见》中也着重强调了对法官权利的保障,赋予其充分的知情权、参与权、陈述及辩解权,对保障法官正当权利有积极意义。
(三)提高法官入职门槛和职业待遇是落实法官惩戒制度的重要保障
1.提高法官的入职门槛
法律在一定程度上是人类生活经验的总结。现代生活日新月异,社会纠纷也日趋多样化,法律也必须不断地进行修正。这就对法官的司法能力提出了更高的要求,如果不具有较强的学习能力以及思考分析问题的能力,就不可能适应法官这一工作。法官精英化是司法改革的必然趋势,在法官招录、选拔时就必须把好准入关,将优秀的人才充实到审判一线中去。在我国担任法官要通过两种考试,一是司法考试,一是公务员考试,此外并无特定的职业要求。一般进院几年后就会任命为助理审判员。为提升司法人员素质,国家出台意见改革法律职业资格考试制度,将法律职业立场、伦理、技能等纳入考试范围,满足了对司法人员多元化能力的需求,同时还规定了法律职业资格培训制度,培训合格才能颁发法律职业资格证书,提升了司法人员的入职门槛。不仅司法能力过硬,法官还应在政治方面、作风方面过硬。
2.落实法官职业待遇
当前法官职业存在一些不能回避的问题,职业安全保障差、职业待遇低,在一定程度上影响了法官职业发展的积极性,也不利于法官尊荣的构建。必须将责任与保障同步推进。具体应包括三个方面:一是法官履职保障。法官任职的时间应当长期且稳定。同时对法官的任用和罢免应坚持“不可更换制”,一旦被任命为法官,就不能随意被免职或罢免。二是法官职业安全保障。北京市昌平区人民法院法官马彩云被暴徒残忍杀害事件,暴露了我国法官人身安全保护的短板,在加强法官安全防范意识的同时,还应该建立法官安全风险预警机制以及法官安全应急处理机制,多措并举保障法官人身全。三是法官职业待遇保障。当前优秀司法人才外流现象突出,很大层度上是因为经济待遇问题。法官工作专业性强,工作压力大,在办案责任终身负责制下,职业待遇与工作性质不太匹配。以美国为例,联邦首席大法官的待遇与副总统相同,其他法官的待遇也高于部长。《法官、检察官单独职务序列改革试点方案》、《法官、检察官工资制度改革试点方案》提出要充分考虑法官职业特点,实行全国统一的法官工资制度,为提升法官待遇奠定了制度基础,让法官在无生活之忧的基础上,全身心的投入到审判事业中去。
结语
法官惩戒制度改革事关重大、任务艰巨,意义深远。实施法官惩戒制度不仅是规范司法行为的核心驱动,也是提升司法公信力的关键环节,更是权责统一原则的应有之义。在推进法官惩戒制度实施中,必须要坚持“责任与保障并重,权力与制约同行”原则,深刻认识到审判权独立是落实法官责任制的前提,提高法官入职门槛和职业待遇是落实法官责任制的重要保障,同时还要完善法官责任制的具体实施程序。改革路上惟勇者胜。要始终保持改革的定力,发扬改革的韧劲,将法官惩戒制度在实践中落实、落细,建立一个权责统一、权责明晰、权力制约的司法权运行机制。
(1)崔永东:“法官责任制的定位与规则”,载《现代法学》,2016年第3期。
(2) [美]德沃金:《法律帝国》,李常青译,中国大百科全书出版社1996年版,第8页。
(3)莫纪宏:“规范司法行为的顶层设计”,载2016年7月31日《人民法院报》。
(4)陈光中:“略谈司法公信力问题”,载《法治与社会发展》2015年第5期。
(5)陈光中:“司法责任制若干问题之探讨”,载《中国政法大学学报》2016年第2期。
(6)蒋慧岭:“英国法官遴选委员会是如何运行的”,载2014年7月4日《人民法院报》。
(7)熊秋红:“法官责任制的改革走向”,载2015年7月22日《人民法院报》。
发布人: 管理员
来源: 本站原创
发布时间: 2019-11-21 15:35:02
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