吉林省白山市中级人民法院2017年行政案件司法审查报告
吉林省白山市中级人民法院
2017年行政案件司法审查报告
2017年,全市法院行政审判工作在市委领导、市人大监督和省法院的指导下,紧紧围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的工作目标,充分发挥行政审判职能作用,依法受理和审理各类行政案件,积极推进执法办案,有效地化解了一大批行政争议,维护了公民、法人和其他组织的合法权益。为进一步推进法治政府建设、促进行政机关依法行政,为经济社会发展营造良好的法治环境,现就2017年行政案件司法审查情况报告如下:
一、2017年我市两级法院审理行政案件的基本情况
(一)严格落实立案登记制,行政诉讼救济渠道更加畅通。全市法院认真执行新修订的行政诉讼法的规定,积极严格落实立案登记制度,对依法应当受理的案件,做到有案必立、有诉必理,切实保障当事人诉权。2017年,全市两级法院共受理各类行政案件797件,同比上升46.5个百分点。审结794件,结案率99.62%。其中审理一、二审行政诉讼案件219件,审结189件;审查非诉行政执行案件576件,审结576件。行政案件数量呈上升趋势,反映出全市法院落实立案登记制取得明显成效,行政诉讼救济渠道更加畅通。
图1:2015年度-2017年度一审行政案件数量对比
(二)行政案件涉及领域广泛,涉民生案件和新类型案件占比较大。全市法院审理的行政案件涉及城市管理、土地资源、环境保护、社会保障、房屋征收、治安管理等诸多行政管理领域。在被诉行政行为中,全市法院审理的行政案件涵盖政府信息公开、行政补偿、行政复议、行政许可、行政强制、行政不作为等诸多类型。其中,涉及被征收人重大财产权益的房屋征收补偿案件、劳动和社会保障行政确认案件占行政案件收案总数的五成以上,表明涉民生行政案件仍是当前全市法院行政审判工作的重点。新行政诉讼法实施以来,诸如行政复议机关作共同被告、行政协议、行政案件当事人请求一并解决民事争议等新类型案件不断涌现。
(三)行政相对人通过法治渠道维护自身权益的意识日益强烈,行政机关应诉能力不断增强。行政案件数量的上升既表明行政诉讼救济渠道越来越畅通,也表明行政相对人通过法治渠道维护权益的意识越来越强烈。涉诉行政机关能够落实新行政诉讼法有关行政应诉的各项规定,应诉能力不断增强。2017年,大部分涉诉行政机关的负责人能主动出庭应诉,且既出庭又“出声”,对于有效化解行政争议、密切官民关系起到积极作用。2017年行政机关负责人出庭应诉率为66.44%,较2015年的45.3%提高了21.14个百分点,但较2016年的 79.31%下降了12.87个百分点。
图2:2014年度-2017年度行政机关负责人
出庭应诉情况对比表
(四)坚持严格监督与有效协调相结合,有力促进行政机关依法行政和行政纠纷实质性解决。2017年全市法院审结的149件一审行政案件中,判决行政机关败诉29件,占全部实体判决案件的19.46%,较2016年9.4%的败诉率上升了10个百分点。其中,检察机关提起的行政公益诉讼中,行政机关败诉10件,占检察机关提起公益诉讼案件的90.91%。败诉行政机关涉及抚松县人民政府、靖宇县人民政府、住建局、国土局、人社局、交通局、林业局等部门。从案件类型看,在行政机关败诉案件中,行政登记类案件占6.8%,环境资源保护类案件占34.48%,房屋征收补偿类案件占20.6%,社会保障类案件占13.79%,其他类型案件占24.33%。在监督行政机关依法行政的同时,市法院依托司法与行政良性互动平台和行政争议多元化解机制,充分发挥协调和解在化解行政争议中的重要作用,加大行政争议协调和解力度,努力促进行政争议实质性解决。2017年,全市法院在案件审理中通过协调和解工作促使行政争议得到实质解决并由原告撤回起诉的案件共80件,协调撤诉率为53.69%。
图3:败诉案件类型及比例
(五)围绕党委政府中心工作,为重点项目提供司法服务。市法院把服务法治环境建设和服务地方经济发展摆在突出位置,制定了《关于发挥审判职能、为“十大工程(战役)”提供司法保障的实施意见》和《关于服务“抓环境、抓项目、抓落实”工作的实施意见》,为白山市委、市政府提出的“十大工程(战役)”建设谋实策、出实招、办实事、出实力。市法院党组书记、院长邢吉安先后深入抚松、临江、靖宇等地帮助研究地方经济发展过程中遇到的涉法问题助推依法行政。审判委员会专职委员王辉及行政庭法官先后十余次深入市、区两级政府,针对白山市政务服务中心、长白山职业技术学院新校区、长白山大街东、西延等市重点工程项目的房屋及土地征收工作进行指导。并指派市法院行政庭负责人作为市法院与两级政府关于征收工作的专门联络员,对疑难、复杂及涉法问题,每周汇总一次、及时研究、及时解决,破解了一些法律难题。为白山市重点项目推进积极发挥法治参谋作用,在重大事件和关键时刻体现了人民法院应有的担当和作为。
(六)规范行政执法行为,促进法治政府建设。为规范和推进我市房屋征收与补偿工作的程序,确保涉及民生民利等重点建设项目的顺利进行,主动帮助市房屋征收部门解决征收工作中存在的难点问题。市、区两级法院行政审判庭的业务骨干深入市房屋征收部门,帮助征收部门梳理房屋征收工作中存在的问题,对拆迁遗留的信访案件逐案进行了研究并制定了确实可行的化解方案,对房屋征收程序进行指导。同时,为了帮助政府在拆迁的过程中多走捷径,少走弯路,依法依规做好征收拆迁工作,市法院针对征地拆迁过程中遇到的普遍性问题,确保征收拆迁工作的操作性,选派行政审判业务骨干为全市各县(市)、区政府以及市直有关部门1200余名执法工作人员进行专业培训,同时还为征收、拆迁部门制作了便于操作的工作流程图,有效地增强行政执法人员的执法水平和工作效率。
(七)依法审理检察机关提起的行政公益诉讼案件,取得较好法律效果与社会效果。在检察机关开展公益诉讼试点改革以来,全市两级法院充分认识审理公益诉讼案件的重要意义,全面开展行政公益诉讼案件审理工作,在全省公益诉讼试点工作推进会上介绍了经验。市法院党组成立了以分管副院长任组长、相关部门负责人为成员的公益诉讼案件审理工作领导小组。在行政公益诉讼案件立案、审理、裁判各个环节,主动向地方党委汇报,与地方政府沟通,得到了地方党委和政府的理解与支持,取得了较好的法律效果与社会效果。市法院审理的全国首例行政附带民事公益诉讼案件被最高人民法院评为十大环境公益诉讼典型案例。同时,加强与检察机关的沟通协调,积极探索工作方法,依法及时受理、审理公益诉讼案件,切实维护公共利益,取得了较好的工作成果。2017年,全市法院共受理检察机关提起的行政公益诉讼案件11件,审结11件,结案率为100%。
二、从行政审判看当前行政执法和应诉工作取得的主要成效及存在的主要问题
(一)取得的主要成效
1、行政机关运用法治思维和法治方式依法办事的能力和水平进一步提升。行政机关注重健全依法决策机制,充分发挥公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等重大行政决策程序作用,并在一些重大决策出台前主动征询法院意见。一些行政机关充分发挥法律顾问和公职律师在推进依法行政中的作用,行政执法的规范化程度不断提升,证据意识、程序意识有所增强,长期存在的重调查、轻证据,重实体、轻程序的状况得到进一步改善。
2、行政机关按照行政诉讼法规定积极做好应诉工作的意识进一步加强。各行政机关能够按照行政诉讼法的规定进行答辩、举证,并落实有关行政机关负责人和行政机关工作人员出庭应诉的要求,一些行政机关负责人主动出庭应诉,不能出庭应诉的,大部分都能委托其工作人员出庭应诉。
3、行政机关从源头上预防和化解行政争议的主动性和积极性进一步增强。行政机关注重从源头上预防行政争议的发生,不断提升依法依规依程序执法的水平。在行政争议发生后,行政机关一旦认识到被诉行政行为存在不合法、不合理情形的,或者行政行为虽不存在合法性、合理性问题,但行政争议未能得到实质性解决的,能够主动纠正有缺陷的行政行为,或为当事人进一步畅通解决问题的渠道,争取当事人的理解,努力化解行政争议,取得较好成效。
(二)存在的主要问题
1、行政机关败诉的主要原因。2017年,作出实体判决的行政案件中,行政机关败诉的案件共计29件,行政机关败诉的原因主要集中于以下四个方面:一是行政机关未及时、全面、准确履行法定职责。主要表现为行政机关拒绝接收公民、法人或者其他组织提出的履责申请,未对公民、法人或者其他组织提出的属于其法定职责范围内的申请事项进行处理,将属于其本机关法定职责范围内的申请事项通过信访程序转交下级行政机关处理等情形。二是行政机关未全面执行生效的行政行为。主要表现为未依法执行生效的行政行为,没有强制执行权的行政机关,在法定期限内不依法申请人民法院强制执行。2017年度,检察机关提起的11件行政公益诉讼案件中,有9件因生效行政行为未依法执行或未依法申请人民法院执行而败诉。三是被诉行政行为认定事实不清,主要证据不足。主要表现为认定事实不全面,主要证据不完整;证据意识淡薄,不注重收集和固定证据;遗漏应当处理的事项或答复内容与申请内容不符;未在行政诉讼法规定的举证期限内提交证据,依法被视为没有证据等情形。四是被诉行政行为适用法律法规错误。主要表现为应当适用新法却引用旧法,适用法律不全面、不具体,有明确的法律依据而文书中不予引用等;使用网上制式处罚决定书不慎重,当违法事实与制式决定书所引用的条文不符时,盲目适用制式决定书所引用的法律条款,造成行政处罚适用法律错误,导致行政行为没有法律依据。五是行政机关作出被诉行政行为未遵循法定程序。主要表现为有的行政机关在作出处罚时,不履行告知义务,剥夺行政相对人陈述权和申辩权,导致行政处罚决定程序违法;有的行政机关在缺少前置程序的情况下,即作出行政行为,导致行政行为程序违法。
2、行政机关在行政执法中存在的问题。一是有的行政机关服务意识不强,存在不履行、拖延履行法定职责的情形。特别是有的县级人民政府存在“不作为、慢作为、不敢为”等问题,导致县级以上地方人民政府为被告的案件大幅度增加。2017年度,市法院受理县级以上地方人民政府为被告的一审行政诉讼案件24件,较2016的9件同比上升了166.66%。其中因县级以上人民政府不作为提起的行政诉讼案件12件。县级政府“不敢为”是其不作为的主要原因。有的县政府经法院释明后,得晓其不作为将面临败诉的后果,便向当事人承诺在一定期限内履行法定职责。但当事人撤诉后,仍不履行法定职责,导致当事人再次启动新一轮的不作为之诉,不仅增加了当事人的诉累,浪费了司法资源,还有可能导致政府公信力下降。二是部分县(市)、区人民政府为了推进重点项目建设进程,存在着审批程序违法问题。一些建设项目在建设单位尚未取得土地使用权的情况下,规划部门即向建设单位核发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证,审批程序违法;还有些建设项目处于可行性研究论证阶段时,在立项尚未批复,农用地转用手续尚未审批的情况下,个别地方政府就开始进行征收补偿程序,违反了土地管理法的规定,程序违法。三是行政执法程序不规范、不合法。在行政执法过程中,“重实体、轻程序”的现象时有发生。如在房屋行政登记程序中,有的部门对当事人提交相关证据未充分核实就作出初始登记或变更登记,导致登记内容错误;在集体土地没有被依法征收为国有的情况下,便颁发建设用地规划许可证。特别是国有土地上房屋征收与补偿过程中程序违法的问题较为突出,存在着评估机构选定程序违法、送达程序违法等问题;还有的地方由开发商直接介入征收工作,并以开发商的名义与被征收人签订补偿协议,程序明显违法,此类问题严重扰乱了白山市征收市场秩序。如这类案件一旦进入司法审查程序,将被撤销,导致行政效率降低,不利于征收工作的开展。
3、行政机关在行政诉讼中存在的问题。行政机关在行政诉讼中主要存在着消极应诉、不履行法院生效判决等问题。主要表现:一是对行政首长出庭应诉的重要意义认识不足。2014年1月,市法院对建立行政首长出庭应诉制度向市政府提出了建议。2014年3月26日,市政府常务会议审议通过了《白山市行政首长出庭应诉工作暂行办法》。办法实施后,行政机关负责人的出庭应诉率由原来的3%,提高到2015年的45.3%和2016年的79.31%。但2017年行政机关负责人出庭应诉率较2016年下降了12.87个百分点。由此可见,行政机关负责人对出庭应诉的重要意义认识不足,出庭应诉的积极性和主动性不强,存在不愿甚至不出庭应诉的情况。有个别部门不仅负责人不出庭应诉,也不委派工作人员参加诉讼,只委托律师出庭。这种做法违反了《中华人民共和国行政诉讼法》及国务院《关于加强和改进行政应诉工作的意见》的规定。二是缺乏行政诉讼的应诉能力。有些诉讼代理人缺乏基本的应诉能力,对于证据规则和举证要求不熟悉,对案情不了解,在庭审中不敢发表意见,不能充分利用庭审平台在法院的主持下积极与原告沟通达成行政和解,减少社会对抗、促进社会和谐。不能做到“出庭、出声、出效果”。三是对司法权威不够尊重。有的行政机关无正当理由不答辩、不提供证据、逾期提供证据、不出庭应诉,导致被诉行政行为主要证据不足;有的行政机关以种种理由不履行法院的生效判决;对人民法院通过司法建议等方式指出的问题和提出的建议,有的行政机关不予重视,对市法院发出的6份司法建议,行政机关均未予回函,不能及时提出改进措施。
三、进一步有效预防和化解行政争议,促进依法行政、建设法治政府的主要建议
中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》明确提出,要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,深入推进依法行政,加快建设法治政府,到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。为进一步有效预防和化解行政争议,促进依法行政,服务经济社会发展,提出以下建议:
(一)进一步提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力,推动行政争议在法治轨道上多元化解决。一是深入贯彻落实中央、省委和市委关于新时代法治政府建设的各项要求,牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等基本法治理念。二是运用法治思维和法治方式规范执法、化解矛盾,处理好公正与效率的关系,防止个别行政机关在特殊情况下以提高行政效率为由违法行政,或者以侵害相对人合法权益为代价片面追求行政目标。三是注重在行政程序中化解争议,建立健全包括行政调解、行政裁决、行政复议等在内的多元解纷体系。探索建立行政程序与诉讼程序的解纷对接机制,探索利用立案预登记,充分发挥律师法律援助或者委托第三方组织在化解行政争议中的积极作用。依托司法与行政良性互动,化解行政争议。对人民法院通过行政裁判、司法建议等方式指出的行政执法与应诉问题予以高度重视并切实加以整改。
(二)坚持严格规范公正文明执法,强化高素质法治专门队伍建设,进一步提高行政执法的权威性与公信力。一是继续推进履行职能法定化,按照权力清单、责任清单、负面清单行使权力,实现政府活动全面纳入法治轨道。严格依照法定权限和程序行使职权、履行职责。二是继续强化程序意识,细化执法流程,明确执法环节和步骤,确保程序公正。三是继续健全行政执法裁量权基准制度,规范和统一行政执法标准与尺度。四是全面落实行政执法责任制和评议考核制,强化对不作为、乱作为、选择性执法行为的行政问责,从源头上预防和化解行政争议。五是积极应对立案登记制与新行政诉讼法实施后行政诉讼案件数量增长的形势,切实充实行政应诉队伍,提升行政应诉人员的专业和法律素养。建立法律顾问制度和公职律师、公司律师制度,重视发挥法律顾问和公职律师、公司律师作用,健全相关工作规则,严格责任制。
(三)进一步落实行政机关负责人出庭应诉制度。一是继续完善行政机关负责人出庭应诉的相关制度机制,实现行政机关负责人出庭应诉工作的制度化、常态化。二是明确行政机关负责人出庭应诉的案件类型,建立重大、敏感、影响面广的重点案件由行政机关负责人出庭应诉机制。三是切实发挥行政机关负责人出庭应诉的积极作用,对案件中暴露出的行政执法问题认真梳理总结并采取相应改进措施,以达到“出庭一案,规范一片”的良好效果。
发布人: 管理员
来源: 本站原创
发布时间: 2018-11-13 15:35:54
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